Instrumentos e integração de políticas públicas: a rede do Cadastro Único / Instrumentos e integración de políticas públicas: la red del Registro Único / Instruments and public policy integration: the network of the Single Registry for Social Programs

Resumo Este artigo analisa a capacidade de integração de políticas públicas suportadas por um mesmo instrumento de implementação. Partindo da abordagem dos estudos de implementação de políticas públicas que compreendem os instrumentos como "o estado em ação", isto é, ferramentas de ação pública por meio das quais a ação governamental se materializa e é operacionalizada (Lascoumes & Le Galès, 2007; Linder & Peters, 1990), examina-se o caso da Rede do Cadastro Único para Programas Sociais, formada pelo instrumento do Cadastro Único - composto por sua base de dados, normas, processos e estrutura municipal de cadastramento e coleta de dados - e pelos 20 programas sociais que se utilizam de suas informações cadastrais sobre 27 milhões de famílias, quase 80 milhões de pessoas de baixa renda, para seleção de beneficiários e gerenciamento de políticas voltadas ao combate das diferentes formas de vulnerabilidade social. Adotou-se a metodologia da análise de redes sociais para responder a duas perguntas principais: qual é a posição ocupada pelo Cadastro Único (CadÚnico) na rede de relações formada com as políticas sociais que o utilizam e quais são as condições e o nível de integração que o CadÚnico promove entre essas políticas usuárias? As métricas e os sociogramas de dois contextos temporais distintos, 2016 e 2018, demonstraram que, embora haja potencial para que promova maior integração entre as políticas, o CadÚnico ainda não se apresenta como instrumento potente de integração de políticas públicas.

Resumen Este artículo analiza la capacidad de integración de políticas públicas sustentadas por un mismo instrumento de implementación. Partiendo del enfoque de los estudios de implementación de políticas públicas que comprenden instrumentos como "el estado en acción", es decir, herramientas de acción pública por medio de las cuales la acción gubernamental se materializa y se pone en marcha (Lascoumes & Le Galès, 2007; Linder & Peters, 1990), se examina el caso de la Red del Registro Único para Programas Sociales, formada por su base de datos, normas, procesos y estructura municipal de registro y recolección de datos y también por los 20 programas sociales que utilizan la información de registro de 27 millones de familias, casi 80 millones de personas de bajos ingresos, para selección de beneficiarios y gestión de políticas dirigidas al combate de las diferentes formas de vulnerabilidad social. Se adoptó la metodología de Análisis de Redes Sociales para responder a dos preguntas principales: 1) ¿Cuál es la posición que ocupa el Registro Único en la red de relaciones formada con las políticas sociales que lo utilizan? 2) ¿Cuáles son las posibilidades y el nivel de integración que el Registro Único promueve entre esas políticas? Las métricas y sociogramas de dos contextos temporales distintos ‒2016 y 2018‒ demostraron que, aunque haya potencial para que promueva una mayor integración entre las políticas, el Registro Único todavía no se presenta como instrumento potente de integración de políticas públicas.

Abstract This article analyzes the capacity of policy integration through implementation tools. The research builds on studies on policy implementation, which understand such tools as "the state in action," i.e., instruments through which governments operate and deliver public services (Lascoumes & Le Galès, 2007; Linder & Peters, 1990). The research examines the case of the Brazilian Single Registry for Social Programs (Cadastro Único or CadUnico). The Single Registry is understood as part of a network providing social protection to the Brazilian population in social vulnerability. This work examines CadUnico as a complex system formed of a database and a set of norms and processes that work within the structure of local governments. The system gathers data used to coordinate 20 social programs, helping to select beneficiaries and manage policies that serve 27 million low-income families, reaching almost 80 million people. We adopted the social network analysis as a research method, seeking to answer two main questions: what is the position occupied by the Single Registry in the network of relationships formed by the federal social policies which use it, and what are the conditions and the level of integration which it promotes among these federal user policies? The metrics and sociograms of two distinct timeframes, 2016 and 2018, have demonstrated that, although the Single Register for Social Programs offers elements to promote some integration among public policies, there is no evidence of its effectiveness to this end.

Evitando a pandemia da pobreza: possibilidades para o programa Bolsa Família e para o Cadastro Único em resposta à COVID-19 / Evitando la pandemia de la pobreza: posibilidades para el Programa Bolsa Família y el Registro Único en respuesta a la COVID-19 / Avoiding the poverty pandemic: the potential of the Bolsa Família program and the Single Registry for Social Programs to face the COVID-19 pandemic

Resumo Neste estudo propomos três medidas para potencializar o uso do Programa Bolsa Família e do Cadastro Único para Programas Sociais (Cadastro Único) como resposta às consequências econômicas da pandemia da COVID-19. As medidas propostas são as seguintes: (i) zerar a fila de espera do Programa e suspender procedimentos que possam levar à cessação de benefícios; (ii) reajustar benefícios e linha de elegibilidade do Programa; e (iii) conceder um benefício extraordinário para todas as famílias do Cadastro Único, beneficiárias ou não do Bolsa Família. As combinações para as alternativas destas medidas resultam em 56 cenários com parâmetros únicos, para os quais, com base nos dados do Cadastro Único e na folha de pagamentos do Bolsa Família, estimam-se o público alvo e os custos. Também avaliamos as eventuais dificuldades institucionais e operacionais para a implementação destas medidas, já que as iniciativas podem ter uma magnitude inédita na política social brasileira. Recomendamos uma combinação relativamente generosa destas medidas, por um período de pelo menos seis meses.

Resumen Este estudio propone tres medidas para potenciar el uso del "Programa Bolsa Família" y del Registro Único (Cadastro Único) para Programas Sociales como respuestas a las consecuencias económicas de la pandemia de COVID-19. Se propone (i) reducir a cero la lista de espera del programa y posponer los procedimientos administrativos que podrían resultar en recortes de beneficios; (ii) reajustar el umbral de elegibilidad y el valor de los beneficios del "Bolsa Família"; y (iii) otorgar un beneficio de emergencia, por al menos seis meses, a todas las familias inscritas en el Registro Único (sean o no beneficiarias del "Bolsa Família") cuyo ingreso per cápita sea inferior a la mitad del salario mínimo. Las combinaciones de las alternativas de estas medidas dan como resultado 56 escenarios diferentes. Sobre la base de los datos del Registro Único y la nómina del "Bolsa Família", el estudio estima el público objetivo y los costos de las medidas propuestas. Dada la magnitud sin precedentes de estas medidas, el estudio también evalúa las posibles dificultades institucionales y operativas para su implementación. Se recomienda una combinación relativamente generosa de estas medidas por un período de al menos 6 meses.

Abstract This study suggests three measures to enhance the potential of the Bolsa Família program and Single Registry for Social Protection (Cadastro Único) as responses to the economic consequences of the COVID-19 pandemic. We propose to: (i) enroll all eligible households already in the Cadastro Único in the Bolsa Família program, and postpone all verification and recertification processes that could result in benefit cuts; (ii) adjust the eligibility thresholds of Bolsa Família and the value of the benefits; and (iii) grant an emergency benefit, for at least six months, to all families enrolled in the Single Registry (regardless of whether they are Bolsa Família beneficiaries or not) whose per capita income is below half a minimum wage. The combination of these measures results in 56 different scenarios. Based on the data from the Single Registry and the Bolsa Família payroll, the study estimates the target audience and costs. Given the unprecedented magnitude of these measures, the study also emphasizes possible institutional and operational difficulties for their implementation. A combination of these measures is recommended, with a duration of at least six months.

A implementação do Auxílio Emergencial como medida excepcional de proteção social / La implementación de la Ayuda de Emergencia como medida excepcional de protección social / The Implementation of Emergency Aid as an exceptional measure of social protection

Resumo O Auxílio Emergencial, instituído pela Lei nº 13.982, de 2020, é uma das maiores iniciativas do Governo Federal para minimizar os efeitos econômicos da pandemia do coronavírus (COVID-19) para a parte mais vulnerável da população, entres eles os beneficiários do Programa Bolsa Família (PBF) e os inscritos no Cadastro Único para Programas Sociais do Governo Federal (CadÚnico), cidadãos que já tinham algum tipo de relacionamento com políticas de assistência social. Além desses, o benefício abrange também trabalhadores informais, autônomos e microempreendedores individuais (MEI). Com base na análise documental e por meio de observação direta, este estudo buscou delinear o processo de implementação do Auxílio Emergencial, no âmbito do arranjo estabelecido pelo Ministério da Cidadania (MC), através da abordagem da burocracia de nível de sistema.

Resumen La Ayuda de Emergencia, instituida por la Ley n. 13.982, de 2020, es una de las mayores iniciativas del Gobierno Federal Brasileño para minimizar los efectos económicos de la pandemia de coronavirus (COVID-19) para la parte más vulnerables de la población, entre ellas, los beneficiarios del "Programa Bolsa Família" (PBF) y aquellos inscritos en el Registro Único para Programas Sociales del Gobierno Federal" (CadÚnico), ciudadanos que ya tenían algún tipo de relación con las políticas de asistencia social. Además de estos, el beneficio también abarca a trabajadores informales, autónomos e microempresarios individuales (MEI). Basado en el análisis documental y a través de la observación directa, este estudio buscó esbozar el proceso de implementación de la Ayuda de Emergencia, en el marco establecido por el Ministerio de Ciudadanía (MC), a través del enfoque de burocracia a nivel de sistema.

Abstract Emergency Aid, instituted by Law 13982, of 2020, is one of the biggest initiatives of the Brazilin Federal Government to minimize the economic effects of the COVID-19 pandemic. This aid is directed at the most vulnerable population, among them, the beneficiaries of the conditional cash transfer program "Bolsa Família" (PBF) and those enrolled in the single registry for social protection "Cadastro Único para Programas Sociais do Governo Federal" (CadÚnico). The benefit also covers informal employees, self-employed and individual microentrepreneurs (MEI). Based on documentary analysis and through direct observation, this study sought to outline the process of implementing emergency aid measures, within the framework established by the Ministry of Citizenship (MC), through the system-level bureaucracy approach.