Professionalizing bureaucracy and building state capacities: are there unequal advances in Brazilian public administration? / La profesionalización de la burocracia y la creación de capacidades: ¿Avances desiguales en la administración pública brasileña? / Profissionalizando a burocracia e construindo capacidades: avanços desiguais na administração pública brasileira?

Abstract This article contributes to the discussion on public administration in Brazil. It examines the differences between the four functions of the state (basic functions, welfare, infrastructure and development, and emerging functions), based on the positions and careers of public servants. The data were collected in 2014 using a survey with public managers from different agencies of the Brazilian federal administration. The results point to distinctions regarding the roles played by middle managers, considering their distribution by state functions, profile, and activities. In a historical perspective, although there are basic functions that constitute the state, the creation of new careers and the recruitment of staff in the bureaucracy resulted in unequal development of the different state functions, generating imbalance and asymmetries. Also, emerging functions are generating new, more flexible, and dynamic ways for managers to work, which have renewed the Brazilian bureaucracy, albeit in a limited and heterogeneous way.

Resumen Este artículo contribuye a la discusión sobre la administración pública en Brasil al examinar las diferencias entre las cuatro funciones estatales: funciones básicas, bienestar, infraestructura y desarrollo y funciones emergentes, basadas en las posiciones y carreras de los funcionarios públicos. Los datos se recopilaron en 2014, mediante una encuesta con gerentes públicos de diferentes órganos de la administración federal. Los resultados señalan distinciones con respecto a los roles que desempeñan los gerentes intermedios, considerando su distribución por funciones estatales, perfil y actividades que realizan. En una perspectiva histórica, si bien existen funciones básicas que constituyen el Estado, la creación de nuevas carreras y el reclutamiento de personal en la burocracia han considerado las diferentes funciones estatales de manera desigual, generando desequilibrios y asimetrías. Por otro lado, las funciones emergentes generaron formas nuevas, más flexibles y dinámicas de desempeño de gestión que renovaron la burocracia brasileña, aunque de una manera limitada y heterogénea.

Resumo Este artigo contribui para a discussão sobre a administração pública no Brasil examinando as diferenças entre as quatro funções estatais — funções básicas, bem-estar, infraestrutura e desenvolvimento e funções emergentes — com base nos cargos e nas carreiras dos servidores públicos. Os dados foram coletados em 2014, por meio de pesquisa com gerentes públicos de diferentes órgãos da administração federal. Os resultados apontam distinções relativas aos papéis desempenhados pelos gerentes de médio escalão, considerando sua distribuição por funções estatais, perfil e atividades que realizam. Em uma perspectiva histórica, embora existam funções básicas que constituem o Estado, a criação de novas carreiras e o recrutamento de quadros de pessoal na burocracia têm contemplado as diferentes funções estatais de forma desigual, gerando desequilíbrios e assimetrias. Por outro lado, funções emergentes vêm gerando novas formas, mais flexíveis e dinâmicas, de atuação dos gerentes — que têm renovado a burocracia brasileira, ainda que de modo limitado e heterogêneo.

The transformative capacity of the Brazilian federal government in building a social welfare bureaucracy in the municipalities / La capacidad transformadora del gobierno federal brasileño en la construcción de una burocracia de bienestar social en los municipios / A capacidade transformativa do governo federal brasileiro na construção de uma burocracia da assistência social nos municípios

Abstract The article analyzes the transformative capacity of the Ministry of Social Development and Fight against Hunger (MDS) in shaping structural change in Brazilian municipalities. The study is based on the concepts of organizational and institutional learning, on a combination of analytical categories of the institutional and neo-institutional approaches and on traditional means of government control. As for methodology, this study used process tracing, in-depth interviews, and documentary analysis of regulations, decrees, and resolutions that create direct and indirect incentives to induce agreements and cooperation of municipalities with the Ministry. We identified two important causal mechanisms: a) organizational and institutional learning processes; and b) inter-federative cooperation that, combined, generated significant changes in municipal bureaucratic capacity. The findings show the importance of the Union's transformative capacity in the process of public policy decentralization in Brazil.

Resumen El artículo analiza la capacidad transformadora del Ministerio de Desarrollo Social y Lucha contra el Hambre (MDS) en la conformación del cambio estructural en los municipios brasileños. El estudio se basa en los conceptos de aprendizaje organizacional e institucional y en una combinación de categorías analíticas del enfoque nuevo institucionalismo y los medios administrativos de control gubernamental. Mediante el uso de rastreo de procesos, entrevistas en profundidad y un análisis documental de reglamentos, decretos y resoluciones fueran analizados incentivos directos e indirectos para la firma y acuerdo de los municipios. Identificamos dos importantes mecanismos causales, el aprendizaje organizacional e institucional y la cooperación inter-federativa que, combinados, generaron cambios significativos en la capacidad burocrática municipal. Los resultados demuestran la importancia de la capacidad transformadora de la Unión en el proceso de descentralización de las políticas públicas en Brasil.

Resumo O artigo analisa a capacidade transformativa do Ministério do Desenvolvimento Social e Combate à Fome (MDS) de moldar mudanças estruturais nos municípios brasileiros. O estudo baseia-se nos conceitos de aprendizagem organizacional e institucional e em uma combinação de categorias analíticas da abordagem neoinstitucional e dos meios tradicionais de controle governamental. Utiliza-se de process tracing, de entrevistas em profundidade e de análise documental das normativas, decretos e resoluções que criam incentivos diretos e indiretos para adesão e pactuação dos municípios. Identificamos dois mecanismos causais importantes, processos de aprendizagem organizacional e institucional e cooperação interfederativa que, em conjunto, geraram mudanças significativas na capacidade burocrática municipal. Os resultados mostram a importância da capacidade de transformação da União no processo de descentralização das políticas públicas no Brasil.