Gobernanza del desarrollo de la APS en Rosario, Argentina / Governance of PHC development in Rosario, Argentina

RESUMEN

Objetivo Describir el desarrollo de la política de APS promovida por el municipio de Rosario. Métodos Se condujo un estudio de caso durante 2007 y 2008. Se recogieron datos de fuentes secundarias y primarias (entrevistas, censo organizacional y observaciones). Se identificaron etapas del desarrollo de la APS a partir del reconocimiento de las normas sociales que produjeron cambios institucionales y de la estructura, modelo de gestión y atención de los servicios de salud municipales. Se reconocieron y caracterizaron los modos de gobernanza (clan, jerárquico y/o incentivos) prevalecientes en cada etapa. Resultados Se identificaron entre 1990 y 2008 cuatro etapas 1990-1995/modo jerárquico organización del primer nivel de atención con autonomía de los hospitales. 1995-2000/modo clan desarrollo de los colegiados de gestión y la participación comunitaria. 2000-2004/modo clan maduración del "movimiento de APS" en competencia con hospitales. 2004-2008/modo clan-jerárquico crisis del "movimiento" y construcción de normas tendientes hacia el fortalecimiento de una red integrada. Discusión El fortalecimiento y empoderamiento del primer nivel de atención produjo innovaciones que favorecieron la consolidación de un "movimiento de APS" con fuerte compromiso social y una mejora en el desempeño de los servicios. El modo de gobernanza de clan (regulación de la acción colectiva a partir de la adhesión voluntaria a valores compartidos) fue crucial para el desarrollo de la APS entre 1995 al 2004. Más tarde, la fragmentación del movimiento y los desafíos de mejorar la integración del sistema requirieron del desarrollo de mecanismos de regulación jerárquicos complementarios al modo de clan.

ABSTRACT

Objetive Describing the development of PHC policy as promoted by Rosario Municipality (Argentina). Methods A case-study was carried out during 2007 and 2008. Data was collected from secondary and primary sources (interviews, organisational census and observations). PHC development stages were identified by recognising the social norms which produced institutional change and transformation in municipal health services structure and health care and management models. The prevailing modes of governance in each stage were reconognised and characterised (clan, hierarchy and/or incentives). Results Four stages were identified between 1990 and 2008 1990-1995/hierarchical mode primary health care level organisation autonomied from hospitals. 1995-2000/ clan mode developing of participatory managerial boards and community participation. 2000-2004/ clan mode maturation of the "PHC movement" in competition with hospitals. 2004-2008/ clan-hierarchical mode "movement’s" crisis and constructions of norms tending towards enhancing an integrated network. Discussion Strengthening and empowering first-level health-care produced innovation favouring the consolidation of a "PHC movement" having strong social commitment and improved services performance. The clan governance mode (regulating collective action via voluntary adhesion to shared values) was crucial for developing PHC between 1995 and 2004. Later on, the movement’s fragmentation and the challenges of integrating the health system required developing hierarchical regulation mechanisms to complement the governance clan mode regulation.