Legal, normativo e responsivo: frames no debate sobre a reforma dos Tribunais de Contas brasileiros / Legal, normativo y responsivo: frames en el debate sobre la reforma de los tribunales de cuentas brasileños / Legal, normative, and responsive frames in the debate about the reform of Brazilian Courts of Accounts

Resumo Esta pesquisa teve como objetivo descrever os frames (enquadramentos) associados ao processo de mobilização em torno do debate sobre a reforma dos Tribunais de Contas brasileiros (TCs) no período de 2000 a 2017. Por meio de legitimacy accounts (assertivas de legitimidade) de atores legais e não legais foram identificados três frames: legal, associado à regulação, ressignificação e conformidade legal dos TCs; normativo, relacionado à transição da gestão política à competência técnica dos TCs e; responsivo, ligado à visibilidade social dos TCs. Os dados analisados consideraram discursos parlamentares, audiências públicas, debates, notícias e entrevistas com representantes de segmentos específicos como corporações profissionais, mídia, academia e sociedade civil organizada. Os achados lançam luz sobre a natureza processual da legitimidade em organizações institucionalizadas, como é o caso dos TCs, e destacam: a emergência das corporações profissionais enquanto entes mobilizadores das três esferas de segmentação; o surgimento de tônica cerimonialista em aspectos fomentadores do comportamento interoganizacional e; o aumento progressivo da responsividade ligada ao campo como decorrência do ingresso de segmentos específicos da sociedade no debate. Os resultados aprofundam a natureza político-discursiva da mudança institucional.

Resumen Esta investigación describe los marcos (frames) asociados al proceso de movilización en torno al debate sobre la reforma de los tribunales de cuentas (TC) brasileños en el período de 2000 a 2017. A través de los relatos de legitimidad de los actores legales y no legales, se identificaron tres marcos: legal, asociado a la regulación, resignificación y cumplimiento legal de los TC; normativo, asociado a la transición de la gestión política a la competencia técnica de los TC; y responsivo, asociado a la visibilidad social de los TC. Para el análisis de los datos se consideraron los discursos parlamentarios, audiencias públicas, debates, noticias y entrevistas con representantes de segmentos específicos, como corporaciones profesionales, medios de comunicación, academia y sociedad civil organizada. Las conclusiones arrojan luz sobre la dimensión procesal de la legitimidad en los tribunales y ponen de relieve: el surgimiento de las corporaciones profesionales como movilizadoras de las tres esferas de la segmentación; la aparición de un tono ceremonial en aspectos que fomentan el comportamiento interoganizacional y el aumento progresivo de la capacidad de respuesta vinculada al campo como resultado de la entrada de segmentos específicos de la sociedad en el debate. Los resultados profundizan el carácter político-discursivo del cambio institucional.

Abstract: This research describes the frames associated with the mobilization process around the debate about the reform of Brazilian Courts of Accounts (TCs) from 2000 to 2017. Through legitimacy accounts of legal and non-legal actors, three frames were identified: legal, associated with regulation, reframing, and legal compliance of TCs; normative, associated with the transition from political management to the technical competence of TCs and; responsive, associated with the social visibility of TCs. The data consisted of parliamentary speeches, public hearings, debates, news broadcasts, and interviews with representatives of specific segments such as professional corporations, media, academia, and organized civil society. The findings shed light on the procedural dimension of legitimacy in Justice organizations and highlight the emergence of professional corporations as mobilizing entities in the three spheres of segmentation; the emergence of a ceremonial tonic in aspects that promote inter-organizational behavior, and; the progressive increase in responsiveness linked to the field as a result of the entry of specific segments of society in the debate. The results deepen the political-discursive nature of institutional change.

Divergências metodológicas dos Tribunais de Contas e seus efeitos sobre as regras de despesa com pessoal / Divergencias metodológicas de las Cortes de Cuentas y sus efectos en el gasto con funcionarios públicos / Courts of accounts divergent methodologies and its impacts on personnel expenditure rules

Resumo O presente artigo expõe as divergências entre as metodologias adotadas pelos Tribunais de Contas e as apresentadas no Manual de Demonstrativos Fiscais (MDF), elaborado pela Secretaria do Tesouro Nacional (STN), para o cálculo das despesas com pessoal, segundo a Lei Complementar no 101, de 4 de maio de 2000, ou Lei de Responsabilidade Fiscal (LRF). Avalia-se, portanto, como as divergências metodológicas influenciam no cumprimento dos limites das despesas com pessoal dos próprios Tribunais de Contas, a partir dos Relatórios de Gestão Fiscal (RGFs) referentes aos terceiros quadrimestres dos anos de 2016 a 2018, comparando com o disposto no MDF e com as informações inseridas no Sistema de Informações Contábeis e Fiscais do Setor Público Brasileiro (Siconfi). Demonstrar-se-á que alguns Tribunais de Contas ultrapassariam os limites de despesa com pessoal se fosse adotada a metodologia do MDF, o que indica a necessidade de convergência de regras para evitar que a contabilidade criativa de alguns órgãos de controle externo contribua para o desequilíbrio fiscal do ente federativo.

Resumen El presente artículo expone las divergencias metodológicas entre las Cortes de Cuentas de los entes subnacionales brasileños y la Secretaría del Tesoro Nacional, del Ministerio de Economía, acerca de los gastos presupuestarios con funcionarios públicos, según la Ley de Responsabilidad Fiscal. Presenta cómo las divergencias metodológicas permiten que las Cortes de Cuentas cumplan sus límites de gastos con sus funcionarios, a partir de demostrativos fiscales de 2016 a 2018, comparándolos con la metodología del Manual para Demostrativos Fiscales publicado por el Ministerio de Economía. Se propone demostrar que las Cortes de Cuentas excederían los límites de gastos con empleados si fueran aplicados los patrones del gobierno central, lo que indica la necesidad de convergencia para evitar que la contabilidad creativa de algunas Cortes contribuya al desequilibrio fiscal subnacional.

Abstract This article describes how Brazilian Courts of Accounts at the subnational level diverge with the National Secretariat of Treasury of the Ministry of Economy, on how to measure the personnel expenditure cap, a rule according to the Fiscal Responsibility Law of 2001. Since the Courts of Accounts can decide how to measure the personnel expenditure rule in their jurisdictions, the article describes how those decisions, presented in the Fiscal Management Report from 2016 to 2018, diverge with the federal standards described in the Manual of Fiscal Reports (MDF) and compiled in the System of Public Sector Fiscal and Accounting Information (Siconfi). It concludes that some Courts of Accounts would exceed the personnel expenditure cap if they adopted the federal standards described by the central government, which indicates the existence of fiscal accountability practices with a contagious effect upon subnational entities under its jurisdiction, increasing the risks of fiscal imbalances in the federation.

Insulados e não democráticos: a (im)possibilidade do exercício da social accountability nos Tribunais de Contas brasileiros / Aislados y antidemocráticos: la (im)posibilidad de ejercer la social accountability en los tribunales de cuentas brasileños / Insulated and undemocratic: the (im)possibility of social accountability in Brazilian courts of accounts

Resumo Este artigo tem por objetivo analisar a permeabilidade dos Tribunais de Contas (TCs) brasileiros à sociedade, por meio de 3 perspectivas: a) transparência dos portais; b) transparência da atividade de fiscalização; e c) participação cidadã. Para tanto, foi estruturado um roteiro de observações, a partir de recomendações de organismos internacionais, e foram coletadas informações dos 32 TCss existentes no Brasil. Em seguida, foram elaborados mapas perceptuais para cada uma das perspectivas analisadas, por meio da técnica de escalonamento multidimensional. As evidências sugerem que os TCs não são transparentes, o que limita a social accountability, e são muito resistentes à participação social, limitando-se a disponibilizar os mecanismos de ouvidoria, portal da transparência e serviço de atendimento ao cidadão. Essas práticas evidenciam que os TCs são, ainda, muito insulados, burocratizados e, apesar de terem um relevante papel no contexto republicano, pouco democráticos. Identificou-se, entretanto, forte influência da Lei de Responsabilidade Fiscal (LRF) e da Lei de Acesso à Informação (LAI) sobre os TCs. Isso pode significar futuras mudanças, ainda que incrementais, na direção da atuação dos TCs como fortes aliados para o aprimoramento da accountability vertical.

Resumen Este artículo examina la permeabilidad de los tribunales decCuentas (TC) brasileños a la sociedad, y si dichos tribunales han actuado de forma que facilite el ejercicio del control social sobre la administración pública. La técnica de escalonamiento multidimensional se utilizó para la construcción de mapas perceptuales en tres dimensiones, elaborados a partir de informaciones recolectadas de los 32 TC existentes en Brasil. Las evidencias sugieren que los TC son todavía poco permeables a la sociedad y poseen pocos mecanismos para auxiliar o facilitar el control ciudadano. Se constató, además, una limitación de medios para la participación social, que se reducen, básicamente, a la oidoría, al portal de transparencia y al servicio de atención al ciudadano. Se identificó, sin embargo, una fuerte influencia de la Ley de Responsabilidad Fiscal y de la Ley de Acceso a la Información sobre los TC. Esto puede significar cambios futuros, aunque incrementales, en la dirección de la actuación de los TC como fuertes aliados para el perfeccionamiento de la accountability vertical.

Abstract This article examines the transparency of the Brazilian Courts of Accounts to citizens, andwhether these Courts have acted in a way that facilitates social accountability over public administration. The multidimensional scaling technique was used to determine the integrity of the 32 Courts of Accounts in Brazil. Evidence suggests that Brazilian Courts of Accounts are still not transparent to society and count on few mechanisms to help and facilitate citizen control. Evidence also shows that the means of social participation is limited, and represented by the Ombudsman, the Transparency Web Portal, and the Citizen Assistance Service. However, this study identified that the Fiscal Responsibility Law (LRF) and the Access to Information Law (LAI) had a strong influence on the Courts of Accounts. Although gradual, these elements can lead to future changes in terms of an increasingly prominent role of the Courts of Accounts as strong allies in the process of enhancing vertical accountability.

Práticas não adequadas nos tribunais de contas / Prácticas inadecuadas en los tribunales de cuentas / Organizational wrongdoing in courts of accounts

Resumo Os tribunais de contas brasileiros como organizações de auditoria governamental têm sido historicamente questionados pela continua revelação de práticas socialmente contestadas atribuídas aos conselheiros. Este artigo analisa a manutenção dessas más práticas (organizational wrongdoing), sustentadas e apoiadas pela atuação de conselheiros, assessores, diretores de auditoria e apoiadores do escalão técnico, os quais detém maior influência e poder em uma organização tipicamente permeada por lógicas institucionais incompatíveis e conflitantes. Utilizou-se o caso do Tribunal de Contas do Estado do Rio de Janeiro para analisar as práticas ilegítimas largamente utilizadas que se tornaram públicas recentemente. O caso foi analisado em uma abordagem qualitativa, a partir de entrevistas (com auditores e conselheiros da organização) trianguladas com documentos públicos. A análise conclui que a lógica institucional elite-patrimonialista que opera naquela organização induziu o amplo uso de más práticas naquele tribunal, as quais foram legitimadas por estratégias de poder (episódico e sistêmico) e por trocas recíprocas em todos os níveis organizacionais. Ainda, a análise identificou más práticas de suporte que surgem ao longo da hierarquia, operadas sob influência de poder sistêmico em geral, que são desdobramentos de estratégias para sustentar as más práticas embrionárias.

Resumen Históricamente, los tribunales de cuentas brasileños como organizaciones de auditoría del gobierno han sido cuestionados por la divulgación continua de prácticas socialmente censuradas atribuidas a los consejeros. Este artículo analiza el mantenimiento de esas malas prácticas (organizational wrongdoing), sostenidas y respaldadas por las acciones de consejeros, asesores, directores de auditoría y miembros del cuerpo técnico de auditoría, que tienen una mayor influencia y poder en una organización típicamente impregnada de lógicas institucionales incompatibles y conflictivas. Se utilizó el caso del Tribunal de Cuentas del Estado de Río de Janeiro para analizar las prácticas ilegítimas ampliamente utilizadas que recientemente se han hecho públicas. El caso fue analizado desde un enfoque cualitativo, basado en entrevistas (con auditores y consejeros de la organización) trianguladas con documentos públicos. El análisis concluye que la lógica institucional de élite patrimonialista que opera en esa organización indujo al uso generalizado de prácticas inapropiadas en esa corte, que fueron legitimadas por estrategias de poder (episódico y sistémico) y por intercambios recíprocos en todos los niveles organizacionales. Aun, el análisis identificó malas prácticas de soporte que surgen a lo largo de la jerarquía, operadas bajo la influencia del poder sistémico en general, que son estrategias que se desarrollan para sostener malas prácticas embrionarias.

Abstract Historically, the Brazilian Courts of Accounts have been questioned over the frequent misconduct of magistrates. This article analyzed how organizational wrongdoing is sustained and preserved by magistrates, their cabinet members, audit directors and technical body members, who hold influence and power in this type of organization typically permeated by multiple incompatible and conflicting institutional logics. The case of the Rio de Janeiro State Court of Accounts was analyzed to discover the socially illegitimate practices widely adopted in the organization and which recently became public. A qualitative approach was used based on interviews (with auditors and magistrates) and public documents. The analysis indicates that an elite-patrimonial institutional logic was operating at the Rio de Janeiro State Court of Accounts, which induced organizational wrongdoing, based on the use of episodic and systemic power strategies and reciprocity norms. Finally, the findings point out that supportive wrongdoing is seen in the hierarchy, operating under the influence of systemic power in general, applied to sustain the embryonic strategies of wrongdoing.

Democratização e reforma do Estado: o desenvolvimento institucional dos tribunais de contas no Brasil recente / Democratization and state reform: the institutional development of the courts of accounts in recent Brazil

Este artigo analisa as transformações das últimas décadas nos tribunais de contas no Brasil, à luz da discussão da temática do desenvolvimento institucional. Essa perspectiva analítica permite olhar os processos de mudanças nas arenas políticas, no longo prazo, enfatizando não só a resistência dos atores institucionais ou sociais com poder de veto e os mecanismos de path dependence, mas igualmente as conjunturas críticas que permitem levar adiante as transformações, mesmo que de forma incremental. No caso em estudo, a conjuntura crítica da democratização e da Constituição de 1988 trouxe mudanças, mas estas foram neutralizadas pela capacidade de veto da elite dirigente especialmente em alguns tribunais. Por outro lado, a nova conjuntura crítica representada pela Lei de Responsabilidade Fiscal, de 2000, alterou a dinâmica política e institucional, permitindo que, até muito recentemente, as mudanças que permaneciam bloqueadas começassem, a partir de então, a ser efetivadas diante da menor capacidade de exercício de tais vetos.